生態(tài)保護紅線(xiàn)是維護生態(tài)安全、保障居民生產(chǎn)生活、實(shí)現可持續發(fā)展的基礎。2013年5月，習近平總書(shū)記在主持中央政治局第六次集體學(xué)習時(shí)特別指出，要劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，構建科學(xué)合理的城鎮化推進(jìn)格局、農業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，黨的十八屆三中全會(huì )將劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)作為改革生態(tài)環(huán)境保護管理機制的重要手段，原國家環(huán)保部副部長(cháng)李干杰將“生態(tài)保護紅線(xiàn)”稱(chēng)為繼“18億畝耕地紅線(xiàn)”后另一條被提到國家層面的“生命線(xiàn)”①，在國家的一系列規劃、文件及會(huì )議中均將生態(tài)保護紅線(xiàn)至于非常重要的位置，并出臺了相應的文件加強管理。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》，并提出京津冀區域、長(cháng)江經(jīng)濟帶沿線(xiàn)各省(直轄市)于2017年底前、其他省(自治區、直轄市)2018年底前、全面2020年前完成生態(tài)保護紅線(xiàn)的劃定。

　　各類(lèi)規劃中也非常重視對河湖濕地、森林等生態(tài)空間的保護，《城鄉規劃法》明確要求“水源地和水系、基本農田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性?xún)热荨??！秶倚滦统擎偦巹?2014-2020年)》提出，要合理劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，最近出臺的《省級空間規劃試點(diǎn)方案》中，也明確要求劃定城鎮、農業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等“三區三線(xiàn)”。由此可見(jiàn)，生態(tài)紅線(xiàn)的劃定將成為城市規劃工作中的重要內容之一。

　　1 生態(tài)保護紅線(xiàn)溯源

　　生態(tài)保護紅線(xiàn)最早可追溯至2011年10月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強環(huán)境保護重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(國發(fā)[2011]35號)中，該文件中提出，“在重要生態(tài)功能區、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區、脆弱區等區域劃定生態(tài)紅線(xiàn)”。這是“生態(tài)紅線(xiàn)”一詞首次出現在國家重要文件中。

　　2013年1月，國家環(huán)保部、財政部、發(fā)改委出臺的《關(guān)于加強國家重點(diǎn)生態(tài)功能區環(huán)境保護和管理的意見(jiàn)》中，再次提出“在國家重要(重點(diǎn))生態(tài)功能區、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區、脆弱區等區域劃定生態(tài)紅線(xiàn)”。

　　2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中專(zhuān)段提到了劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，這是“生態(tài)保護紅線(xiàn)”作為整體概念首次被提出。

　　2014年4月，第十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第八次會(huì )議修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(自2015年1月1日起施行)提出，“國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行嚴格保護”。生態(tài)保護紅線(xiàn)作為整體名詞首次寫(xiě)入法律條文，并明確“生態(tài)保護紅線(xiàn)”應當為國家層面的概念，“生態(tài)保護紅線(xiàn)”的劃定主體為國家。

　　2015年4月，中共中央、國務(wù)院在出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》中，再次重新明確了“在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等區域劃定生態(tài)紅線(xiàn)”，并“科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線(xiàn)”。

　　2016年6月，國家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控的指導意見(jiàn)》中提出，要“根據涵養水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調蓄洪水、保護生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態(tài)系統完整和穩定性等要求，兼顧經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)”。

　　2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》)，明確提出生態(tài)保護紅線(xiàn)是指“在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)”，包括“ 具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩定等功能的生態(tài)功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區域 ”。

　　從生態(tài)保護紅線(xiàn)的發(fā)展歷程及國家要求來(lái)看，經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，生態(tài)保護紅線(xiàn)從宏觀(guān)層面的保護要求逐步發(fā)展到空間范圍的劃定、地塊邊界的落實(shí)及管控制度的建立上，并將作為空間管控的一條重要紅線(xiàn)在規劃中加以落實(shí)。

　　從生態(tài)保護紅線(xiàn)的概念及內涵來(lái)分析，其應具有三種屬性，即功能屬性、空間屬性和管理屬性。功能屬性即生態(tài)保護紅線(xiàn)的區域應具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩定等生態(tài)功能?？臻g屬性即生態(tài)保護紅線(xiàn)應落實(shí)到森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線(xiàn)、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無(wú)居民海島等生態(tài)空間上，并且其能通過(guò)城鄉用地類(lèi)別加以落實(shí)。管理屬性即其作為“ 紅線(xiàn)”具有“ 最低限度”的涵義，是建設空間和生態(tài)保護空間的分界線(xiàn)，生態(tài)保護紅線(xiàn)應作為國土空間開(kāi)發(fā)的底線(xiàn)加以“保護”，是城鎮發(fā)展的拓展邊界線(xiàn)，生態(tài)紅線(xiàn)內部為生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)部門(mén)行使管理職能且需要強制性嚴格保護的區域。

　　2生態(tài)保護紅線(xiàn)的空間范圍

　　2.1 生態(tài)保護紅線(xiàn)的空間落實(shí)

　　國家出臺的多個(gè)文件強調，生態(tài)保護紅線(xiàn)是在“重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區等”范圍內劃定，然而，上述范圍未包括城市規劃實(shí)際工作中遇到的自然保護區、風(fēng)景名勝區、森林公園等各類(lèi)區域。

　　《關(guān)于加強環(huán)境保護重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》指出，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區是需要在國土空間開(kāi)發(fā)中限制進(jìn)行大規模高強度工業(yè)化城鎮化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區域。結合《全國主體功能區規劃》、《國家重點(diǎn)生態(tài)功能保護區規劃綱要》，可以發(fā)現，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區屬于限制開(kāi)發(fā)區，分為水源涵養型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護型等四種類(lèi)型?！秶抑攸c(diǎn)生態(tài)功能保護區規劃綱要》強調，自然保護區、世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區、森林公園等特別保護區域屬于禁止開(kāi)發(fā)區(此處的禁止開(kāi)發(fā)區為禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮化開(kāi)發(fā))。

　　《全國生態(tài)脆弱區保護規劃綱要》明確生態(tài)脆弱區是指兩種不同類(lèi)型生態(tài)系統交界過(guò)渡區域，包括水土流失敏感區、土地沙化敏感區、石漠化敏感區、高寒生態(tài)脆弱區、干旱、半干旱生態(tài)脆弱區等，全國主要分布在北方干旱半干旱區、南方丘陵區、西南山地區、青藏高原區及東部沿海水陸交接地區，主要類(lèi)型分為東北林草交錯生態(tài)脆弱區、北方農牧交錯生態(tài)脆弱區、西北荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區、南方紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區、西南巖溶山地石漠化生態(tài)脆弱區、西南山地農牧交錯生態(tài)脆弱區、青藏高原復合侵蝕生態(tài)脆弱區、沿海水陸交接帶生態(tài)脆弱區等八類(lèi)。

　　2015年5月，國家環(huán)保部出臺《生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定技術(shù)指南》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》)，提出生態(tài)保護紅線(xiàn)主要在以下生態(tài)保護區域進(jìn)行劃定，即重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)敏感區/脆弱區、禁止開(kāi)發(fā)區、其他。從生態(tài)保護紅線(xiàn)的劃定范圍來(lái)看，該《指南》與以上國家及部委出臺的相關(guān)《意見(jiàn)》、《決定》及《環(huán)境保護法》相比多了“禁止開(kāi)發(fā)區”及“其他”兩類(lèi)。從自然保護區、風(fēng)景名勝區、森林公園、世界文化自然遺產(chǎn)的內涵來(lái)看，這些區域具有較高的生態(tài)價(jià)值，其應作為生態(tài)保護紅線(xiàn)的重要組成部分。

　　綜合以上分析，生態(tài)保護紅線(xiàn)應是包括所有特別保護區域在內的、并在重點(diǎn)生態(tài)功能區、生態(tài)環(huán)境敏感區和脆弱區范圍內劃定的必須強制性嚴格保護的區域。

　　2.2 生態(tài)保護紅線(xiàn)用地落實(shí)

　　在實(shí)際規劃工作中，生態(tài)紅線(xiàn)需要通過(guò)具體用地的地類(lèi)進(jìn)行落實(shí)。根據《城市用地分類(lèi)與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)，其應在非建設用地類(lèi)(E類(lèi))中進(jìn)行劃定，即水域、農林用地及其他未利用地，但哪些用地需要劃入生態(tài)保護紅線(xiàn)范圍需要進(jìn)一步討論。

　　江蘇省政府2013年印發(fā)了《江蘇省生態(tài)紅線(xiàn)區域保護規劃》(蘇政發(fā)〔2013〕113號)，全省共劃定15類(lèi)(自然保護區、風(fēng)景名勝區、森林公園、地質(zhì)遺跡保護區、濕地公園、飲用水水源保護區、海洋特別保護區、洪水調蓄區、重要水源涵養區、重要漁業(yè)水域、重要濕地、清水通道維護區、生態(tài)公益林、太湖重要保護區、特殊物種保護區)生態(tài)紅線(xiàn)區域，為全省各地方的生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定奠定了基礎。然而從筆者接觸的生態(tài)紅線(xiàn)區域的空間分布特征來(lái)看，生態(tài)紅線(xiàn)區域的劃定僅是在現有基礎上做的空間范圍落實(shí)，缺乏從較大區域的生態(tài)安全格局構建的考慮，也即缺少生態(tài)安全格局的結構性空間的控制，如維持生態(tài)廊道的生態(tài)空間等。

　　綜上所述，目前的生態(tài)紅線(xiàn)區域僅僅是生態(tài)保護紅線(xiàn)的基本空間范圍，生態(tài)保護紅線(xiàn)在劃定時(shí)，還應在已有生態(tài)紅線(xiàn)區域的基礎上，通過(guò)較為詳細的生物多樣性調查，摸清動(dòng)植物的分布特征，并結合區域生態(tài)安全格局分析、生態(tài)敏感性評價(jià)，將形成生態(tài)安全格局的結構性的生態(tài)綠地、水域等用地的地類(lèi)納入生態(tài)保護紅線(xiàn)的范圍。

　　3 生態(tài)保護紅線(xiàn)分級管控

　　生態(tài)保護紅線(xiàn)范圍一般面積較大，且作為生態(tài)保護紅線(xiàn)的各類(lèi)生態(tài)空間具有良好的生態(tài)基礎和自然風(fēng)景，如風(fēng)景名勝區、森林公園、自然保護區等，隨著(zhù)當前城鎮居民生活水平的提高，對良好生態(tài)環(huán)境資源的需求較為迫切，因此，生態(tài)保護紅線(xiàn)的管控可以因其生態(tài)功能發(fā)揮的重要程度或生態(tài)脆弱性程度不同，采取有差異管控級別的管控措施。

　　一般生態(tài)保護紅線(xiàn)內生態(tài)空間的核心區、生態(tài)重要性程度較高的地區或極易遭到破壞的地區，如自然保護區的核心區和緩沖區、森林公園的生態(tài)保護區，應作為禁止建設區(此處的禁止建設區為禁止開(kāi)發(fā)建設)，采取較為嚴格的管控措施，禁止開(kāi)發(fā)利用;對于生態(tài)保護紅線(xiàn)內生態(tài)空間的實(shí)驗區或生態(tài)敏感性較低的地區，如風(fēng)景名勝區核心景區以外的范圍等，可作為限制開(kāi)發(fā)區，在符合生態(tài)環(huán)境容量的前提下通過(guò)開(kāi)發(fā)利用方式、開(kāi)發(fā)強度、建設要求等的引導，合理規范人為活動(dòng)，為生態(tài)空間利用提供條件，同時(shí)發(fā)揮生態(tài)空間的游憩、教育功能，促進(jìn)對生態(tài)空間的保護。

　　在生態(tài)保護紅線(xiàn)劃定實(shí)踐中，由于不同部門(mén)對空間資源利用訴求不一致，導致生態(tài)保護紅線(xiàn)中包含其他用地，如生態(tài)保護紅線(xiàn)中包括大量的城市周邊永久基本農田，對此類(lèi)重疊的生態(tài)保護紅線(xiàn)，應綜合考慮重疊的用地類(lèi)別，采用二者中較為嚴格的管控措施。

　　對于生態(tài)保護紅線(xiàn)中已有的村莊等，對應于管控級別采取不同的管控措施。位于禁止建設區內的，應實(shí)施逐步搬遷;位于限制建設區內的，應控制村莊的建設強度，控制農業(yè)面源污染，加強環(huán)境基礎設施建設，并對村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建筑形式、建筑材料等做出相應的引導要求，以保護生態(tài)空間。

　　4 結語(yǔ)

　　生態(tài)保護紅線(xiàn)對維持國家和區域生態(tài)安全具有非常重要的作用，在當前我國生態(tài)環(huán)境保護形勢日益嚴峻、生態(tài)空間保護壓力不斷增大的背景下，城鄉規劃作為謀劃未來(lái)發(fā)展且具有法律效力的政策工具，應在科學(xué)和系統分析的基礎上，將生態(tài)保護紅線(xiàn)落實(shí)到具體空間，充分發(fā)揮在空間資源配置上的重要作用，加強對生態(tài)保護紅線(xiàn)內各類(lèi)生態(tài)空間的保護與管控，保障國家和區域生態(tài)安全底線(xiàn)。(摘自“江蘇城市規劃網(wǎng)”)